Citiraj:
USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
477
Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Smi*ljko Sokol, predsjednik Suda, te suci Marijan Hra*njski, Petar Klarić, Mario Kos, Jurica Malčić, Ivan Matija, Jasna Omejec, Že*ljko Potoč*njak, Agata Račan, Emilija Rajić, Vice Vukojević i Milan Vuković, odlučujući u postupku ocjene suglasnosti s Ustavom i zakonom drugog propisa, na sjednici održanoj dana 20. ve*ljače 2002. godine, donio je
ODLUKU
I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom i Zakonom odredaba članka 3. stavka 1. Pravilnika o stjeca*nju prava na dopust do sedme godine djetetova života i rad s polovicom punog radnog vremena zbog *nje*ge djeteta s težim smet*njama u razvoju (»Narodne novine«, broj 47/96), te se u navedenom članku ukida dio stavka 1. koji glasi:
»pod uvjetom da su oba rodite*lja«.
II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.
Obrazlože*nje
1. Jelena Pasarić iz Zagreba, zastupana od Eduarda Gebera i Tomislava Pasarića, odvjetnika u Zagrebu, predložila je pokreta*nje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i Zakonom članka 3. stavka 1. Pravilnika o stjeca*nju prava na dopust do sedme godine djetetova života i rad s polovicom punog radnog vremena zbog *nje*ge djeteta s težim smet*njama u razvoju (»Narodne novine«, broj 47/96, u nastavku teksta: Pravilnik).
Predmetni Pravilnik donio je ministar rada i socijalne skrbi uz suglasnost ministra zdravstva, a na teme*lju ovlasti iz odredbe članka 66. stavka 6. Zakona o radu (»Narodne novine«, broj 38/95, 54/95, 65/95 i 17/01).
Osporena odredba glasi:
Članak 3. stavak 1.
»Pravo na dopust do sedme godine djetetova života ili pravo na rad s polovicom punog radnog vremena može ostvariti samo jedan od rodite*lja pod uvjetom da su oba rodite*lja u radnom odnosu s punim radnim vremenom, te rodite*lj koji sam brine i *nje*guje teže hendikepirano dijete.«
2. U svom prijedlogu za pokreta*nje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom podnosite*ljica navodi da je propisani uvjet iz osporene odredbe Pravilnika prema kojemu pravo na dopust do sedme godine života radi *nje*ge djeteta s težim smet*njama u razvoju, može ostvariti jedan od rodite*lja koji je zaposlen s punim radnim vremenom, ako je i drugi rodite*lj u radnom odnosu s punim radnim vremenom, u suprotnosti s razlogom i svrhom utvrđiva*nja predmetnog prava. Prema miš*lje*nju podno*site*ljice, bit ustanov*ljava*nja prava na dopust do sedme godine života djeteta je *nje*ga djeteta ako je utvrđeno postoja*nje težih smet*nji u razvoju, odnosno hendikepiranosti.
Prema miš*lje*nju predlagate*ljice, a s obzirom na osobne karakteristike hendikepiranog djeteta, ono nije u mogućnosti samostalno, neovisno i bez pojačane *nje*ge obav*ljati aktivnosti od kojih ovisi *nje*gov život i razvoj. Pojačana potreba za *nje*gom podrazumijeva i poveća*nje vremena koje je potrebno provoditi s djetetom koje ima teže smet*nje u razvoju, a što nisu u mogućnosti pružati rodite*lji koji obav*ljaju samostalno bilo koji rad koji zahtijeva puno radno vrijeme.
Nada*lje, predlagate*ljica ističe kako uskraćiva*nje prava na posebnu *nje*gu djeci čiji rodite*lji obav*ljaju profesionalnu aktivnost samostalnim radom različitim od radnog odnosa u smislu odredaba Zakona o radu, često i s radnim vremenom dužim od onoga koje*ga propisuje taj Zakon, stav*lja tu djecu u vrlo težak položaj u kojemu nisu u mogućnosti primiti potrebnu *nje*gu. Prema podnosite*ljici, izostanak potrebne *nje*ge od bitnog je utjecaja na dalj*nji psihofizički razvoj hendikepirane djece, kao i na mogućnost obav*lja*nja *njihovih svakodnevnih životnih aktivnosti.
Predlagate*ljica ističe kako Ustav Republike Hrvatske posebno štiti obitelj, materinstvo, djecu i nemoćne osobe. Također, prema Ustavu tjelesno i duševno oštećena djeca imaju pravo na osobitu *nje*gu i skrb. Ustavom utvrđena posebna skrb i briga ne može se ostvariti ukoliko se podzakonskim aktima sužava krug osoba koje imaju pravo na dopust, a radi pruža*nja potrebne *nje*ge i skrbi.
Predlagate*ljica cijeni da je osporena odredba, u dijelu u kojem se *njome isk*ljučuje mogućnost stjeca*nja prava na dopust iz razloga što drugi rodite*lj nije u radnom odnosu u smislu odredaba Zakona o radu, u nesuglasju s odredbama članka 14., članka 16. stav*ka 1., članka 56. stavka 2., članka 57. stavka 2., članka 61. stavka 1., članka 62., članka 63. stavka 3., te članka 64. stavka 1. Ustava, kao i s odredbama članka 2. i članka 66. stavka 1. Zakona o radu.
3. Pred ovim sudom u tijeku je i ustavnosudski postupak pokrenut po ustavnoj tužbi predlagate*ljice koji se vodi pod po*slov*nim brojem: U-III-1458/2001. U navedenoj ustavnoj tužbi podnosite*ljica je, na teme*lju ovlašte*nja iz odredbe članka 59. stav*ka 4. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99), predložila pokreta*nje ustavno*sud*skog postupka i prije iscrp*ljiva*nja dopuštenog pravnog puta, a protiv prvostupa*njskog rješe*nja Centra za socijalnu skrb Zagreb, Ureda Centar, klasa: UP/I-555-05-02/01-09, urbroj: 381-114-04/01-03 od 17. svib*nja 2001. godine. Navedenim rješe*njem odbijen je u cijelosti kao neosnovan zahtjev za priznava*nje prava podnosite*ljice na dopust do sedme godine djetetovog života, a radi *nje*ge Đure Pasarića, *njenog djeteta s utvrđenim težim smet*njama u razvoju.
Uz svoju ustavnu tužbu predlagate*ljica je priložila i očitova*nje Uprave za tržište rada, radne odnose i zaštitu na radu Ministarstva rada i socijalne skrbi od 24. svib*nja 2001. godine, a u svezi s primjenom osporenog Pravilnika. Iz navedenog očitova*nja proizlazi da je tijekom primjene osporene odredbe postala razvid*na potreba za *njezinom izmjenom. Sporne odredbe Pravilnika zahtijevaju osigurava*nje proračunskih sredstava koja u proračunu za tekuću godinu nisu predviđena, istaknuto je u tom očitova*nju.
Na teme*lju članka 40. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, tijekom ustavnosudskog postupka dopisom od 28. studenoga 2001. godine, prijedlog predlagate*ljice dostav*ljen je na odgovor Ministarstvu rada i socijalne skrbi. Zatraženi odgovor do donoše*nja ove odluke nije zaprim*ljen.
4. Zak*ljučno, podnosite*ljica predlaže pokrenuti postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članka 3. stavka 1. Pravilnika, u dijelu u kojem je propisan uvjet da je za stjeca*nje prava na dopust jednog rodite*lja potrebno da oba rodite*lja budu u radnom odnosu s punim radnim vremenom, te tu odredbu u osporenom dijelu poništiti.
Prijedlog je osnovan.
5. Ustavna osnova zakonskog uređe*nja obite*ljskih odnosa sadržana je u člancima 61., 62., 63. i 64. Ustava, koji glase:
Članak 61. stavak 1.
»Obite*lj je pod osobitom zaštitom države.«
Članak 62.
»Država štiti materinstvo, djecu i mladež te stvara socijalne, kulturne, odgojne, materijalne i druge uvjete kojima se promiče ostvariva*nje prava na dostojan život.«
Članak 63.
»Rodite*lji su dužni odgajati, uzdržavati i školovati djecu te imaju pravo i slobodu da samostalno odlučuju o odgoju djece.
Rodite*lji su odgovorni osigurati pravo djetetu potpun i skladan razvoj nje*gove osobnosti.
Tjelesno i duševno oštećeno i socijalno zapušteno dijete ima pravo na osobitu *nje*gu, obrazova*nje i skrb.«
Članak 64. stavak 1.
»Dužnost je svih da štite djecu i nemoćne osobe.«
6. Iz sadržaja navedenih odredaba, a koje ovaj Sud cijeni neposredno mjerodavnim za ocjenu suglasnosti s Ustavom osporene odredbe Pravilnika, proizlazi opća ustavna dužnost države osobito skrbiti za djecu i mladež. Ovu svoju obvezu država izvršava posredno stvarajući socijalne, kulturne, odgojne i materijalne uvjete u kojima rodite*lji mogu izvršavati svoju ustavnu obvezu iz članka 63. stavka 1. Ustava. U ostvariva*nje uvjeta za provođe*nje osobite brige i skrbi potrebne djeci s tjelesnim ili duševnim ošteće*njima, poglavito spada unutar obite*lji ostvariti mogućnost jednom od rodite*lja imati dovo*ljno vremena za pruža*nje potrebne posebne brige i skrbi.
7. Razrađujući Ustavom utvrđenu obvezu države osobito skrbiti za život i razvoj djece s težim smet*njama u razvoju, Zakon o radu u članku 66. stavku 1. propisuje:
Članak 66. stavak 1.
»Jedan od rodite*lja djeteta s težim smet*njama u razvoju (djeteta s težim tjelesnim i mentalnim ošteće*njem) ima pravo na dopust za *nje*gu djeteta ili pravo raditi polovicu punog radnog vremena do navršene sedme godine djetetova života.«
Ta odredba Zakona o radu bez ikakvih ograniče*nja kao nosite*lja prava na dopust određuje jednog od rodite*lja, a ujedno ovlašćuje jednog od rodite*lja zahtijevati pravo na dopust. To pravo nije ustanov*ljeno u *nje*govu korist, ne*go je pravo djeteta s težim stup*njem smet*nji u razvoju.
Pravo je djeteta, u slučaju *nje*gove teže hendikepiranosti, dobiti potrebnu *nje*gu kojom se osigurava *nje*gov nesmetani život i razvoj. Na teme*lju navedene odredbe na strani rodite*lja nastaje pravo od nadležnih tijela zahtijevati ostvariva*nje potrebnih uvjeta za posebnu brigu i skrb za teže hendikepirano dijete, a na način i pod uvjetima utvrđenim zakonom.
Smisao ove odredbe je ostvariva*nje osobite skrbi utvrđiva*njem prava na dopust jednog rodite*lja, kada unutar obite*lji zbog profesionalnih obveza ili inih nemogućnosti drugog rodite*lja pružiti odgovarajuću *nje*gu, nema drugog načina da bi se potrebna skrb neposredno pružila.
8. Utvrđujući pravo na dopust rodite*lja djeteta s težim smet*njama u razvoju, Zakon o radu u članku 66. posebno ne propisuje uvjete i postupak utvrđiva*nja postoja*nja pretpostavki za ostva*ri*va**nje tog prava, već u svom stavku 6. daje ovlašte*nje nad*ležnom ministru urediti predmetnu materiju.
Članak 66. stavak 6. Zakona o radu glasi:
Članak 66. stavak 6.
»Ministar nadležan za socijalnu skrb, uz suglasnost ministra nadležnog za zdravstvo, pravilnikom će propisati uvjete i postupak za stjeca*nje prava iz stavka 1. i 2. ovoga članka te način obračunava*nja i isplate naknade plaće.«
Iz dava*nja širokog zakonskog ovlašte*nja nadležnim ministrima na utvrđiva*nje uvjeta za stjeca*nje određenog prava, ne proizlazi ovlašte*nje tog tijela utvrditi potrebne uvjete na način koji bi bili suprotni svrsi radi koje je određeno pravo zakonom ustanov*ljeno. Zakonska svrha, a koja proizlazi iz razrade ustavnih načela uslijed kojih se na strani određenih osoba ustanov*ljava pojedino pravo, mora prilikom donoše*nja takvog podzakonskog akta biti poštivana. Prema ocjeni Suda, navedenom odredbom dano je ovlašte*nje ministru propisati postupak za stjeca*nje prava na dopust, te utvrditi težinu tjelesnog ili mentalnog ošteće*nja djeteta radi stjeca*nja prava na posebnu brigu i skrb. Tom odredbom nad*ležno tijelo nije ovlašteno propisati i koji od rodite*lja hendikepiranog djeteta ima pravo podnoše*nja zahtjeva za stjeca*nje prava na dopust. Ovdje je pravo izbora prepušteno rodite*ljima.
9. Odredbom članka 2. stavka 2. osporenog Pravilnika utvr*đen je stupa*nj, odnosno težina smet*nji u razvoju djeteta, uslijed koje postoji opravdani razlog za stjeca*nje prava na dopust jednog rodite*lja. Prema navedenoj odredbi težim hendikepom smatraju se psihička ili fizička ošteće*nja funkcija organa ili organskih sustava takvog stup*nja zbog koje*g dijete ne može samostalno izvoditi aktivnosti primjerene kronološkoj dobi, već je ovisno od pomoći druge osobe u obav*lja*nju svakodnevnih životnih potreba. Posebno se navode kao teži hendikepi poremećaji u obav*lja*nju svakodnevnih funkcija, kao što su oblače*nje i svlače*nje, obav*lja*nje osnovnih životnih potreba (hra*nje*nje, kontrola mokre*nja i stolice), pokreta*nje tijela (kada to nije mnoguće ni uz pomoć ortopedskih pomagala), korište*nje tehničke opreme ili lijekova o kojima ovisi održava*nje života, korište*nje specijalne dijete koju, s obzirom na dob i pokret*ljivost, moraju pripremati ili davati rodite*lji i druge aktivnosti koje dijete ne može obav*ljati bez nečije pomoći.
Iz navedene odredbe Pravilnika razvidno je kako sudjelova*nje jednog od rodite*lja u svakodnevnim životnim aktivnostima hendikepiranog djeteta, kao što su svlače*nje i oblače*nje, prehrana, osobna higijena i pomoć u motorici, zahtijeva *nje*govu prisutnost u puno većoj mjeri ne*go što je to potrebno u odgoju i obrazova*nju djece bez poremećaja u razvoju.
10. Međutim, utvrđujući uvjete pod kojima jedan rodite*lj može steći pravo na dopust, u članku 3. Pravilnika, nadležni ministar je propisao, između ostaloga, da to pravo može steći samo jedan rodite*lj pod uvjetom da su oba rodite*lja u radnom odnosu s punim radnim vremenom.
Upotreb*ljavajući izraze radni odnos i puno radno vrijeme, nadležni ministar je nedvojbeno uputio na tumače*nje *njihovog sadržaja prema odredbama Zakona o radu. Iz navedenoga pak proizlazi kako bi pravo na dopust u smislu Pravilnika mogao ostvariti jedan od rodite*lja samo u slučaju da su oba rodite*lja zaposlenici, odnosno fizičke osobe koje u radnom odnosu obav*ljaju određene poslove za poslodavca unutar punog radnog vremena, a kako to propisuju odredbe članka 4. i članka 30. Zakona o radu.
Ovakvim uređe*njem iz kruga osoba koje imaju pravo zahtijevati dopust teme*ljem Pravilnika, su isk*ljučeni rodite*lji koji svoje profesionalne aktivnosti obav*ljaju samostalnim radom iz*van radnog odnosa.
11. Opisanim utvrđiva*njem uvjeta za stjeca*nje prava na dopust jednog od rodite*lja hendikepiranog djeteta, nadležni ministar je suzio krug osoba koje bi to pravo mogle ostvariti, a suprotno zakonskoj svrsi članka 66. stavka 1. Zakona o radu, odnosno suprotno ustavnim načelima sadržanim u članku 61. stavku 1., članku 62., te članku 63. stavku 3. Ustava. Postupajući na taj način nadležni ministar prekoračio je i dana ovlašte*nja na teme*lju članka 17. Zakona o sustavu državne uprave (»Narodne novine«, broj 75/93, 48/99 i 15/2000). Prema navedenoj odredbi ministri donose pravilnike za provedbu zakona kada su na to izrijekom ovlašteni, u granicama date ovlasti.
Sukladno Ustavu država je dužna osigurati osobitu *nje*gu i skrb djeci s tjelesnim i duševnim ošteće*njima kada ta ošteće*nja u visokom stup*nju hendikepiranu djecu čine ovisnom o pomoći i *njezi drugih osoba. Prvenstveno obveza pruža*nja potrebne *nje*ge pada na teret rodite*lja hendikepiranog djeteta, međutim država je dužna osigurati sve potrebne uvjete za ispu*nje*nje te obveze, u koje nedvojbeno spada i osigura*nje vremena u kojem se potrebna *nje*ga i skrb pruža.
Iz prava djeteta na posebnu skrb i *nje*gu proizlazi i pravo jednog rodite*lja zahtijevati pravo na dopust, ukoliko je posebna skrb i *nje*ga povezana s potrebom povećane prisutnosti rodite*lja u svakodnevnom životu djeteta. Kod procjene uvjeta za ostvariva*nje prava na dopust, prema ocjeni ovog Suda, ne može se kao jedini kriterij utvrditi postoja*nje radnog odnosa s punim radnim vremenom kod oba rodite*lja. Pri utvrđiva*nju uvjeta za ostvariva*nje prava na dopust mora se uvažavati i či*njenica da oba rodite*lja uslijed svojih radnih obveza, koje ne moraju isk*ljučivo proizlaziti iz radnog odnosa, nisu u mogućnosti posvetiti dovo*ljno skrbi i *nje*ge osobama u čiju korist je predmetno pravo ustanov*ljeno.
Radni odnos s punim radnim vremenom ne može biti osnov*ni i jedini uvjet za ostvariva*nje prava na dopust u slučajevima kada oba rodite*lja samostalnim radom pridonose ekonomskoj snazi obite*lji u kojoj živi hendikepirano dijete, jer je posebna skrb i *nje*ga povezana i s potrebom osigura*nja odgovarajuće materijalne osnove obite*lji. Nadležna tijela prilikom utvrđiva*nja uvjeta za ustanov*ljava*nje prava jednog rodite*lja na dopust dužna su ocijeniti i či*njenicu da uslijed obav*lja*nja profesionalne aktivnosti oba rodite*lja, nisu u mogućnosti u dovo*ljnoj mjeri pružiti *nje*gu i skrb djetetu kod koje*g je potreba za osobitom skrbi na zakonom određeni način utvrđena.
12. Prema članku 90. stavku 2. Ustava u zakonu čija primjena traži financijska sredstva, moraju se predvidjeti *njihovi izvori. Kada je u pita*nju pruža*nje Ustavom utvrđene osobite skrbi, *nje*ge i zaštite određene grupe *ljudi, gospodarska snaga države ne smije biti od utjecaja na ostvariva*nje Ustavom zajamčenih prava.
13. Slijedom sve*ga iznijetoga, a utvrdivši da odredba članka 3. stavka 1. Pravilnika o stjeca*nju prava na dopust do sedme godine djetetova života i rad s polovicom punog radnog vremana zbog *nje*ge djeteta s težim smet*njama u razvoju, u ukinutom dijelu, nije u suglasnosti s odredbom članka 66. stavka 1. Zakona o radu, te nije u suglasnosti s odredbama sadržanim u članku 61. stavku 1., članku 62. i članku 63. stavku 3. Ustava, na teme*lju članka 54. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Repub*like Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99), odlučeno je kao u točki I. izreke.
Utvrdivši nesuglasnost osporene odredbe u *njezinom ukinutom dijelu s navedenim odredbama Ustava i Zakona o radu, Sud nije ulazio u ocjenu suglasnosti te odredbe s drugim odredbama Ustava na koje je predlagate*ljica u svom prijedlogu upućivala.
Odluka iz točke II. izreke uteme*ljena je na odredbi članka 28. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.
Broj: U-II-1993/2001
Zagreb, 20. ve*ljače 2002.
USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Predsjednik Suda
dr. sc. Smi*ljko Sokol, v. r.
